UN BALANCE DE LA CUMBRE DE LOS ANGELES
O “la Cumbre y la Alianza Hemisférica Democrática”
Rubén M. Perina, Ph.D.*
Publicado en Foreign Affairs Latin-America. Octubre/Diciembre 2022
Algunos analistas hemisféricos consideran que la reciente Cumbre de jefes de Estado de las Américas (junio 2022) en Los Ángeles fue un “fracaso”; para otros no tanto. La crítica parece no entender su naturaleza, significado y propósito. De allí la necesidad de un balance más equilibrado. El evento también permite examinar las relaciones inter-americanas y la política de EEUU hacia la región.
I. LAS CRITICAS.
Para los detractores, ella “fracasó” esencialmente porque varios jefes de Estado importantes no asistieron. Pero, en realidad, lo que opacó el evento fue el chantaje de los presidentes de Argentina, Bolivia, Honduras y México, que amenazaron no participar si no se invitaba a los dictadores de Cuba, Nicaragua y Venezuela. Biden no los invitó y por eso faltó el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), al igual que los de Bolivia y Honduras; los de Guatemala y El Salvador faltaron por otras razones, pero todos enviaron sus Cancilleres. Al final, el presidente argentino, Alberto Fernández, sí participó y habló en defensa de los dictadores excluidos.
Algunos críticos también asocian el “fracaso” de la Cumbre a una supuesta diminución de poder de convocatoria de EEUU, demostrado supuestamente por no poder Biden convencer a los ausentes de participar (lo que paradójicamente refuta la noción de que el imperialismo estadounidense impone sus deseos). Pero lo que la “ausencia” mostró, en efecto, es la triste realidad de un hemisferio fragmentado, incapaz de unirse para cumplir con los compromisos con la democracia. Las Cumbres son un espejo de la realidad del momento. Hoy la mayoría de países cree que la Cumbre es una instancia exclusiva para gobiernos democráticos; otros toleran la presencia de dictaduras que violentan los derechos humanos y rehúsan una apertura democrática; y persisten así posturas contradictorias sobre el modelo de gobernanza y desarrollo que obstaculizan la unión continental por la democracia.
Pero lo que sí fue un fracaso fue la ausencia de una condena contundente a las dictaduras cubana, nicaragüense y venezolana por la falta de elecciones libres, por su violación a los derechos humanos y la represión de sus ciudadanos, por los cientos de opositores encarcelados y por la miseria y la forzosa migración de millones que han causado.
Como saldo negativo también quedó el discurso desubicado, ignaro del presidente argentino, increpando al presidente Biden por no invitar a los dictadores y solicitando la destitución del secretario general de la OEA y del presidente del BID. No entendió que la decisión de invitar o no a dictaduras es prerrogativa del anfitrión, basada en el criterio establecido en la Cumbre de Quebec de 2001, que excluye de las mismas a gobiernos no democráticos. El presidente de Colombia, Iván Duque, se lo recordó a los presentes en su discurso.
El canciller mexicano, Marcelo Ebrad, también criticó la no invitación a las dictaduras y repitió la propuesta de AMLO de terminar con la OEA, supuestamente “agotada” por su supuesta sumisión a EEUU y por su supuesta obsesión con el “intervencionismo” de sus observaciones electorales. EL relato mexicano es engañoso y demagógico: la inter-acción soberana entre los estados hemisféricos está consagrada en la Carta de la OEA y en las Cumbres. También es falaz la noción de la “obsesión e intervencionismo electoral.” La regla inviolable es que no hay observación sin invitación ni acuerdos con el país invitante para garantizar la no injerencia, la imparcialidad, el respeto por las normas electorales del país y su soberanía. Quizás lo que busca AMLO es presentarse como líder e interlocutor de Latinoamérica y el Caribe (LAC) ante EEUU.
II. LO POSITIVO
A pesar de las críticas a la Cumbre y de las propuestas extemporáneas y falaces de Argentina, Bolivia y México, la mayoría los países latinoamericanos no se quejó ni pidió la presencia de las dictaduras. Luis Almagro, secretario general de la OEA, reflejó este sentimiento con agudeza: “No me hubiera gustado que Pinochet, Videla y Gregorio Álvarez estuviesen en esta sala.” El presidente Boric de Chile sí solicitó la presencia de los dictadores, pero para pedirles que liberen a los presos políticos. El chantaje a Biden fracasó; no se logró descarrilar el evento.
El inconducente “debate” sobre quien debía participar tampoco desbarató la Cumbre. Se dialogó sobre la gobernanza democrática y el abordaje conjunto de los retos comunes. Se adoptaron compromisos sobre temas vitales y de vigencia incuestionable que fueron consensuados por Grupos de Trabajo en el seno de la OEA (que funge como Secretaría de Cumbres), tras intensas negociaciones previas: Energía Limpia, Tecnologías y Políticas Públicas Verdes, Resiliencia Sanitaria, Transformación Digital y Gobernanza Democrática. Suscribieron además el “Plan de Acción Interamericano sobre Gobernabilidad Democrática” subrayando que el “compromiso con la democracia ha sido un componente esencial de todas las Cumbres …;” y comprometiéndose a implementar, antes de la próxima Cumbre acciones, que fortalezcan “la confianza en nuestras democracias mediante el cumplimiento de los compromisos sobre gobernabilidad transparente y buenas practicas regulatorias, Estado de Derecho y lucha contra la corrupción,” y vigoricen “los mecanismos regionales de diálogo político ya existentes para abordar los desafíos a la democracia, incluyendo la Carta Democrática Interamericana.”
También acordaron “reconocer la importancia de las Misiones de Observación Electoral (MOES), conducidas bajo los principios de objetividad, imparcialidad, transparencia, independencia, respeto a la soberanía…, respetando los procedimientos establecidos en la normativa del Sistema Interamericano y la Carta Democrática Interamericana…” Tal reconocimiento no agrega ni quita nada a las normas y prácticas corrientes de las MOES/OEA, pero es un espaldarazo a las mismas, dada las críticas de Argentina, Bolivia y México por su supuesta injerencia en un supuesto “golpe de estado” contra Evo Morales en 2019.
La “Cumbre” cumplió su función de ser una ocasión inigualable e indispensable para que los líderes democráticos del continente puedan tratar conjuntamente los desafíos comunes que amenazan sus sociedades y puedan esbozar maneras de asociarse y cooperar para enfrentarlos. La Cumbre en realidad es un proceso institucionalizado en el marco de la OEA, no un evento aislado que ocurre cada cuatro años; cuenta con un sistema de seguimiento (SISCA) que monitorea el cumplimiento de los compromisos adoptados y con un Grupo de Revisión de la Implementación de los acuerdos de las Cumbres (GRIC), compuesto por representantes de los Estados Miembros que se reúne e informa periódicamente a los Cancilleres, quienes revisan sus informes en la Asamblea General anual de la OEA. Además, el proceso incluye foros paralelos de empresarios, ongs, jóvenes, líderes legislativos y organizaciones regionales.
III. LA CUMBRE Y EL RETORNO DE EEUU
El presidente Biden utilizó la Cumbre para expresar su optimismo sobre el futuro del hemisferio, ratificar su compromiso con la democracia e indicar su deseo de acercarse a LAC y diferenciarse del ensimismamiento, unilateralismo sino el menosprecio del presidente Trump hacia la región –que no asistió a la Cumbre de 2018, en un desaire igual al de AMLO. Al parecer, su administración busca involucrarse más en el manejo conjunto de los desafíos comunes del hemisferio, marcando una nueva política de buen vecino y buen socio, que inició tímidamente Obama, pero que Trump truncó. Biden mostró su temple y compromiso con la democracia al no ceder ante el chantaje de AMLO y Fernández. No parece anclado en el pasado como algunos piensan, más bien ha avanzado nuevas iniciativas que pueden fortalecer las relaciones con LAC; aunque probablemente continuará con las sanciones a las dictaduras.
Como parte de este nuevo acercamiento a LAC, la administración Biden avanzó unas iniciativas que no tuvieron mayor difusión mediática. Biden propuso una Asociación para la Prosperidad de las Américas, (Americas Partnership for Economic Prosperity) que ofrece movilizar la inversión publica y privada en infraestructura, educación y salud, transparentar la administración pública, restaurar y fortalecer las cadenas de suministro, promover la economía verde y garantizar un comercio sostenible. También propuso establecer un foro para el Diálogo sobre Economía y Salud en las Américas para mejorar los sistemas de atención médica; logró un compromiso sobre buenas prácticas regulatorias (Declaración sobre Buenas Prácticas Regulatorias); y anunció una iniciativa de asistencia alimentaria significativa para abordar la escasez (de fertilizantes y cereales) causada por la invasión rusa a Ucrania y ofreció 645 $USD de apoyo a refugiados y migrantes.
Biden también logró el acompañamiento de 20 países (Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección) para impulsar medidas destinadas a atacar las causas de la migración: la pobreza, la inseguridad, la violencia del narcotráfico y el crimen organizado, la falta de servicios educativos y sanitarios, entre otros. Con ello se pretende disminuir el impulso a migrar desde México y los países del llamado Triangulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras). La idea es lograr la inversión privada por un total de 4 mil millones de USD, 1.2 mil millones de los cuales el sector empresarial ya habría comprometido. La iniciativa tendría el apoyo del BID y de la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional del gobierno de EEUU.
Las propuestas de Biden reflejan su optimismo y convicción de que es posible “alcanzar la prosperidad económica a través de un nuevo compromiso hemisférico con la democracia, los derechos humanos y el comercio.” Según él, en los próximos 10 años continenente será el "más democrático del mundo…,” porque “lo tenemos todo, la gente y los recursos.” Expresó así una ecuación optimista que antepone la democracia como condición necesaria para el desarrollo y la prosperidad. Lo opuesto a lo que proyectaba Henry Kissinger para China, cuando proponía que su apertura comercial y desarrollo socio-económico generaría demandas de libertad y apertura democrática –hipótesis no verificada en la realidad.
Más ampliamente, las propuestas norteamericanas también responden a la creciente preocupación en círculos gubernamentales y académicos “latinoamericanistas” y “chinoistas” por la penetración económica e influencia de China en el continente, además de su provocadora alianza con las dictaduras en Cuba, Nicaragua y Venezuela, en concierto con Irán y Rusia.
El vertiginoso surgimiento económico/militar de China y el retorno de Rusia con su poderío y agresividad militar han generado una nueva competencia bipolar ideológica y geopolítica entre dos mundos antagónicos: el de la democracia liberal, liderado por EEUU y la Unión Europea y el de la autocracia absolutista, representado por China y Rusia. En efecto, una nueva Guerra Fría, similar a la anterior Guerra Fría entre el mundo comunista y el democrático. La penetración china en el hemisferio es parte de esa nueva Guerra Fría y de su estrategia internacional de proyectar su poderío diplomático, económico, tecnológico y militar, con el doble propósito de consolidar y sostener su desarrollo económico y desafiar la supremacía del mundo liberal y su líder, EEUU, en pos de su ascendencia y preeminencia como potencia mundial.
La rápida expansión estratégica se observa claramente en el inter-cambio comercial con América Latina: En 2019, según el Banco Mundial, la exportaciones de América Latina a China alcanzaron la suma de $USD 124 mil millones (12.4% del total de sus exportaciones), mientras que sus importaciones del gigante asiático ese año habían alcanzado el valor de $USD 184 mil millones (un 18.7% del total de sus importaciones). En el intercambio América Latina exporta materia prima o productos primarios sin mayor elaboración, mientras que importa de China mayoritariamente productos industrializados con alto valor agregado de capital, tecnología y mano de obra. Una relación que algunos consideran complementaria, pero que en realidad se parece más a una de dependencia por parte de América Latina, como “proveedor estratégico de recursos naturales y alimentos, como África.” Para 2021, el total del comercio entre ambos alcanzó unos 450mil millones de USD, mientras que con EEUU sumó unos 300mil millones, excluyendo Mexico.
Las inversiones de compañías estatales chinas, guiadas por el Partido Comunista Chino (el 82% de las inversiones), han crecido significativamente con la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFyR) en la región. Según la CEPAL, entre 2015-2020 las inversiones ($USD 80mil millones) se dirigieron a sectores claves para asegurar el abastecimiento de su creciente mercado de consumo y de sus necesidades alimenticias (productos agrícolas ganaderos) y materias primas (minerales, hidrocarburos) y otros insumos para su desarrollo industrial y tecnológico. El impresionante plan de inversiones que se proyecta en el marco del Foro China-CELAC, Plan de Acción Conjunto del Foro China-CELAC(2022-2024). revela las intenciones chinas de aumentar y financiar su presencia en LAC en una amplia gama de sectores estratégicos.
Entre algunos analistas latinoamericanos, la obsesiva búsqueda de la autonomía de LAC vis-a-vis EEUU (deseando el fin de su poderío en la región) ignora el necesario análisis de las implicancias geopolíticas y estratégicas de la presencia china para la seguridad democrática de la región. Ello se desprende de una reciente y valiosa reseña de Andrés Serbín de la literatura académica sobre las relaciones entre China y LAC y de recientes publicaciones sobre el “no-alineamiento activo” de Jorge Heine y asociados. La preocupación por la autonomía conlleva variaciones: autonomía heterodoxa, autonomía periférica, diplomacia equidistante, no-alineamiento. La búsqueda revela más bien cierta ambivalencia y desubicación (“coqueteo estratégico”), o una falta de un compás ideológico estratégico para ubicar a LAC en el mundo al que pertenece: la democracia liberal que respeta las normas y las instituciones internacionales que aseguran su independencia y soberanía.
El “coqueteo estratégico” confunde y genera desconfianza, por no decir alejamiento en EEUU; pero también pone innecesariamente a una región fragmentada y vulnerable en el tablero de la disputa global y convierte a la región en una carta del juego bipolar, o en un peón en el ajedrez mundial entre la democracia y la autocracia. Y lo peor es que LAC carece de la capacidad para jugar de “líbero” en las grandes ligas de la competencia mundial. Colectivamente, o siquiera en el caso de bloques económicos/políticos como el Mercosur, la región está fragmentada o desunida y sus democracias carecen de solidez política y económica para jugar un papel significativo “autónomo” en el concierto mundial.
La obsesión autonomista parece ignorar la dependencia que se está generando vis-a-vis China y las implicaciones geopolíticas que conlleva su creciente presencia en la región, particularmente en el marco de la actual rivalidad estratégica entre la democracia y la autocracia absolutista; parece descartar su verdadero propósito geopolítico y su potencial amenaza para la seguridad de las democracias del continente. China utiliza su comercio, inversiones, ventas y préstamos en la región para accesar a planes nacionales en áreas sensitivas y estratégicas de seguridad, como el campo naval y aeronáutico, el espacio, el ciber-espacio y hasta los instrumentos legales/jurídicos que regulan la lucha contra el narcotráfico, la corrupción y el lavado de dinero –campos desarrollados con la cooperación de EEUU. Sus inversiones e influencia en los medios y sectores culturales, de así como de infraestructura, transporte, puertos, minería y energía, tienen el potencial de generar una dependencia indebida, que puede afectar la soberanía y seguridad de países de la región. Preocupante deberían ser, por ejemplo, los planes de cooperación espacial, así como en el ciber-espacio y en tecnologías estratégicas (Inteligencia Artificial y 5G en telecomunicación), con el potencial de ser utilizadas para el monitoreo, control y vigilancia electrónica de la ciudadanía, sus actividades y comunicaciones en las redes (ciber-espionaje).
No se desconoce aquí los potenciales beneficios de una relación comercial pragmática con China o de una cooperación financiera, científica y tecnológica, o de las inversiones en infraestructura, como lo han hecho el propio EEUU, Alemania, Francia, Italia y otros países del mundo liberal/democrático. Lo que sí parece imperativo es estar alerta a que la relación con China y su presencia no generen una peligrosa dependencia de la región. La actual vulnerabilidad y debilidad que padecen las democracias del hemisferio pudiesen ser aprovechadas para influir en sus asuntos internos u externos al extremo de amenazar su seguridad y soberanía.
IV. UNA NUEVA ALIANZA DEMOCRÁTICA
La Cumbre sí dejó en evidencia la falta de un lema, de una visión continental, que convoque y motive a los gobiernos y naciones del hemisferio a asociarse o unirse para defender las democracias y fortalecer su capacidad de enfrentar los retos actuales que las asedian, incluyendo la amenaza letal de las autocracias absolutistas chinas y rusas. NO se puede ignorar la creciente penetración, presencia y amenaza de la autocracia china (y rusa) en la región, como parte de su estrategia geopolítica global de desafío al mundo de las democracias El hemisferio necesita una gran visión estratégica para un destino común de mayor prosperidad, democracia y paz, así como un liderazgo regional para construir consenso alrededor de ella. La visión y el liderazgo no tienen que provenir de EEUU necesariamente, pero sí debe contar con su apoyo.
Tampoco es de confundirse o distraerse con corrientes intelectuales proponentes de una imaginaria autonomía, inconducente para los intereses y valores de la región. En el hemisferio se requiere un férreo compromiso con el mundo democrático. Se requiere claridad moral/política y no cabe neutralidad o complacencia con las tiranías en Cuba, Nicaragua o Venezuela. Ni se puede dejar de condenar la criminal agresión rusa a la soberanía y democracia ucraniana, o la flagrante violación de principios fundamentales del orden internacional y la convivencia pacífica de naciones, como la integridad territorial y la solución pacífica de controversias --principios cristalizados en la OEA y la ONU que garantizan la paz y la seguridad de las naciones. Defender la democracia y tales principios no significa someterse a EEUU, sino alinearse con valores e intereses vitales propios del hemisferio. Si bien puede ser beneficiosa la relación comercial y económica con todos los países del mundo, el interés prioritario es la defensa de la democracia y de los principios del orden internacional. Lo primero, primero.
Lo estratégico para los países de la región sería construir una alianza democrática hemisférica y asociarse al mundo democrático liberal --desafío enorme ante la polarización y ambigüedad que reina. Pero la región pertenece al mundo democrático por historia, geografía y cultura política, y por eso parece conveniente, al menos para los países de mayor relieve de la región, terminar con el “coqueteo estratégico” y la falaz neutralidad o equidistancia diplomática, que implica una equivalencia moral inexistente entre el mundo democrático y el autocrático; y de una vez por todas comprometerse, con claridad y convicción, sin ambigüedades ni timidez, a una alianza estratégica con el mundo democrático liberal, con Estados Unidos a la cabeza. Su establishment de política exterior hoy día no es ni pretende ser el poder hegemónico y arbitrario de antaño, sino que busca liderar el mundo liberal como socio principal o “primus entre pares,” y se presenta en las Américas como buen vecino y socio para el desarrollo.
Ello no significa que LAC debe alinearse automática o ciegamente al liderazgo de EEUU, sino a principios hemisféricos fundamentales y aspiraciones históricas de soberanía, democracia, libertad y paz que unen a las naciones del continente. Pero tampoco sería negativo contar como aliada principal a la primera potencia mundial, líder y baluarte del mundo democrático. Aunque su democracia también tendrá que demostrar una renovada fortaleza tras el ataque que sufrió en enero de 2021, con el intento de autogolpe de Trump.
El compromiso global comienza con una renovada alianza hemisférica democrática. El sistema inter-americano consagra históricos ideales y valores democráticos en instrumentos jurídicos/políticos como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, la Organización de los Estados Americanos, la Convención Americana de Derechos Humanos y la Cumbre de las Américas, entre otros. Pilares de la arquitectura Inter-americana que merecen un renovado compromiso para construir una alianza con proyección en el nuevo orden mundial.
Como bloque democrático, LAC, inclusive un sub-bloque como el Mercosur, podría ejercer un papel significativo, no sólo en el desempeño de una renovada alianza hemisférica sino como parte del mundo liberal (que no es sólo occidental, incluye Japón, Corea del Sur, India, Sud África), ante la arremetida del mundo autocrático y dictatorial. El alineamiento aumentaría su capacidad de defender y proyectar sus valores e intereses en el hemisferio y en el concierto internacional. Sus países tendrían mayor influencia en decisiones sobre los múltiples desafíos transnacionales que enfrenta el continente y el mundo, como seguridad energética, alimentaria, migratoria, sanitaria, cibernética, ambiental, así como sobre la proliferación nuclear, el narcotráfico, el lavado de dinero, el terrorismo, la corrupción, la cadena de suministros, la pobreza, el atraso tecnológico y la agresión de autocracias absolutistas. Desafíos que no pueden manejarse unilateralmente, por más poderoso que sea un país.
La alianza podría incluir una nueva iniciativa de integración comercial para reducir la pobreza en el hemisferio, como la propuesta por Biden. La democracia debe mostrar que puede resolver problemas y ofrecer oportunidades para prosperar. Hay precedentes significativos: La Alianza para el Progreso, ideada y acordada entre los presidentes Frondizi de Argentina, Kubitscheck de Brasil y Kennedy de EEUU, en la década de 1960; o la iniciativa del presidente Bush en 1990 para el libre comercio de las América (ALCA), bien acogida en la Cumbre de 1994, pero luego descartada por el trio anti-norteamericano de Chávez, Lula y Kirchner en 2005.
El compromiso no significa perder la independencia de comerciar activamente con el mundo entero. El mundo democrático es perfectamente compatible con la apertura económica y comercial, que es además el camino más seguro para la prosperidad de las naciones. Alemania, Australia, Canadá, Francia, Gran Bretaña, Japón y otros no dudan en alinearse con Estados Unidos en la defensa de la democracia y la libertad, son aliados incondicionales, confiables; pero tampoco por ello dejan de comerciar ampliamente con China a pesar de las diferencias ideológicas. Hay desafíos globales e intereses económicos y de seguridad que requieren cooperación, pero sin abandonar los valores democráticos y liberales fundamentales, la brújula imprescindible.
* Ex-funcionario de OEA, autor de The Organization of American States as the Advocate and Guardian of Democracy.” University Press of America, 2015.
